地方债“提前批”额度可能于年末下达,对地方财政发力有何影响,本轮“提前批”有何不同?系统梳理,供参考。地方债“提前批”,本轮有何不同?
一问:地方债“提前批”的作用?保持地方财政资金的连续性、填补一季度地方新券“空窗期”
地方债“提前批”是为了保持地方财政资金的连续性,由国务院在授范围内提前下达的部分地方债额度。不考虑地方债“提前批”,国务院通常于“两会”期间上报新增地方债总限额至全国人大,经批准后再由财政部分配,使得地方债新券发行存在一个季度的“空窗期”。因此,2019年人大常委会授权国务院在2019年至2022年期间,可在当年新增地方政府债务限额的60%以内,提前下达下一年新增地方政府债务限额,当前这一授权被延长至2027年底。
地方政府债务余额实行限额管理下,上一年度提前下达的地方债“提前批”额度仍在次年发行,但发行进度明显加快。相较于无“提前批”额度下达的2015-2018年存在一季度的“空窗期”,2019-2023年地方债新券自开年一月就加速发行;其中,2023年一季度超六成专项债“提前批”额度发行完毕、占总新增专项债额度的35%。
近年来,地方债“提前批”限额重点向发达地区倾斜,且更多投向基建。2023年地方专项债“提前批”额度分配进一步分化,东部地区占比抬升至53%;且相较全年,一季度发行的地方债新券“提前批”更多投向基建项目、以加快形成实物工作量;2020年等稳增长压力较大时期尤为明显,一季度地方债新券投向基建占比高于全年12个百分点。
二问:本轮地方债“提前批”有何不同?额度最高可达2.7万亿元,或更向经济大省倾斜
按照规定,本轮地方债“提前批”额度最高可达2.7万亿元、略高于2023年的2.6万亿元。2024年新增一般债“提前批”额度最高为4320亿元,新增专项债“提前批”额度最高为2.28万亿元;当前,地方债“提前批”额度或继续顶格下达;但总体来看,地方政府债务率和付息压力或对2024年新增地方债、尤其是新增专项债加码产生一定约束。
本轮地方债“提前批”额度或更加向经济大省倾斜,相比之下,重点化债省市2024年新增地方债限额或受掣肘。2020年以来,全国13个经济大省(市)新增专项债限额占比持续抬升、2023年“提前批”额度占比达74.5%,12个重点化债地区占比则持续下滑、2023年“提前批”额度占比仅15.2%;2024年地方债“提前批”分配或进一步分化。
2024年专项债投向及用作资本金领域或再度拓宽,“三大工程”等或将受到重点支持。当前专项债投向纳入新能源、新基建,用作项目资本金范围新增煤炭储备设施等。中央经济工作会议指引下,专项债投向和用作资本金范围或进一步扩大,有助于提升财政资金的乘数效应、补充地方项目资本金;而“三大工程”或是专项债重点支持领域。
三问:还可能有哪些政策助力地方稳增长?建设国债、特别国债、“准财政”等均是潜在工具
地方“加杠杆”空间有限下,中央已然加力,新增万亿国债已下达第一批项目清单。12月中旬,新增万亿国债第一批项目清单、近2400亿元下达;其中,东北和京津冀受灾地区高标准农田建设项目安排1254亿元;京津冀等12省市灾后恢复重建等项目安排1075亿元。新增国债资金加速下达将有助于其在2024年加快形成实物工作量。
万亿国债之外,可能的增量政策或有两类,一类为调增赤字类;2024年,中央或可适度调增赤字,通过提升地方项目补贴比例、加大转移支付规模等缓解地方财政压力。长期建设国债也是潜在补充资金途径;1998-2008年我国曾连续发行长期建设国债投向重大项目工程;当前“三大工程”作为新的投资增长点,或亦需中央资金支持。
另一类为赤字外加码类,特别国债、央行与政策行配合的“准财政”等或是潜在途径。2020年万亿特别国债采用直达机制安排给地方,利息由中央财政全额负担,本金由地方偿还七成,补充地方财政资金的同时,可有效缓解地方债务付息压力。此外,“准财政”亦多次支撑地方稳增长,如棚改项目专项贷款,政策性、开发性金融工具等。
风险提示:经济复苏不及预期,政策落地效果不及预期。
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