财政部发文规范PPP，超过10％红线不得新上PPP项目，有何深意？

11月18日，财政部印发《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》。财联社在其发布的消息中，特意将PPP项目财政支出责任超10%红线的地区，不得新上PPP项目作为重点内容突出。

初步看下来这次通知的内容，感觉几乎没有什么新意。PPP原先的政策里，早就有PPP财政支付不得超过地方财政预算支出的10％的规定。通知当中的对于PPP操作要求的四大部分内容包括“做好项目前期论证、推动项目规范运作、严防隐性债务风险、保障项目阳光运行”，也基本上都能够在财政部此前发布的相关政策文件当中可以找到。

PPP的乱像主要出现在2017年之前，后面经过财政部多次发文进行整顿，目前PPP早已步入规范发展和阳光运行的状态。或许也正是因为PPP过于严格规范，留给地方政府弹性处理的空间较少，加之金融方面的一些原因如银行理财等资管不得期限错配投资非标的影响，当前PPP的热潮早已冷淡下去，除了一些建筑类企业的人员还有所关注之外金融圈里似乎都没有关注这个事物了。

从实用主义的角度来分析政策走稿的话，在当前经济增速放缓，急需提振各类需求来促进经济增长的形势下，我们有理由期待政策会适度放开地方政府的手脚。然而，在《通知》当中，我们没有看到有任何显示对于PPP操作放松灵活度的蛛丝马迹。

这或许正是财政部发文的深意，尤其是在通知中特别强调一再强调的“严防隐性债务风险”，表明中央政府希望强化财政纪律的决心没有变化，也不会因为经济下行压力而有所动摇。或许中央政府当前试图打破原先的那种“一放就乱，一收就死”的政策周期。

可以佐证这一结论的是，此次通知当中还提到“TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入”。这部分的内容与之前财政部发文要求地方政府在得以本地国企拿地以虚增土地出让收入，有异曲同工之处。

财政部发文限制地方政府虚增财政收入与土地出让收入的背景就是今年在经济增长放缓以及减税扶持实体企业的情况下，地方政府财政收入出现，财政出现前所未有的压力。西部省份由于财政困难拖欠公务员工资及公用事业企业职工的工资的事情早已有媒体报道。据了解，某东部沿海经济大省，也有多个县级政府，开始拖欠政府及事业单位的人员工资。在这种情况下，地方政府有较强的动机来进行资金腾挪。

城投一直以来就有第二财政的说法，成为政府进行资金腾挪的重要载体。

城投等国有企业当前仍然具备较高的信用，能够通过发债或者非标融入低成本的资金。城投再用举债所获的资金来拍卖土地或是接盘TOT转过来的政府资产。这种方式虽然没有形成政府在法律意义上的负债，也没有成为隐性债务，但是实际上却也使得政府做到了“寅吃卯粮”。最终欠债都是要还的。

财政部此前曾经发过文，要求地方政府在财政紧张的时候，压缩不必要的开支。现在两次发文限制地方政府通过国企关联交易，虚增财政收入。其目的也是希望地方政府在财政困难的压力之下，能够调整自身的行为，节流开源。

此前，中央政府在年初的时候就提出要全面加强基建，当时也曾引起社会的期待。然而，全面加强基建的方针并未得到执行层面的政策的支持。

关键的问题还是全面加强基建的钱从何而来。

财政部从2014年推动PPP业务发展，其目的就是希望能够引入社会资本，在不增加财政负担的情况下，能够促进基础设施的投资与建设。近两年发改委与证监会大力推动基础设施类公募REITs，也有着类似的政策意图。

然而，当前的经济现实就是中国的基础设施在整体上已经非常完善，并且适度超前了。经济体系里边已经很难找到能够让社会资本方认为有利可图的基础设施了。这也是当前大部分PPP项目最终的收入来源都是财政支出的一个重要原因。

本质上来讲，当前财政支出进行基础设施建设，就是以财政倒贴金融，以满足资本对回报率的要求，维持经济的运转。财政部门看到了财政倒贴金融的成本，也看到这种投资效率低下对于社会投资总回报的拖累，长期下去财政难以维持。然而，这是资本在短期内相对过剩之下的必然现像。

当前经济形势处于胶着期，政策在经济增长的质与量方面，进行艰难取舍。一方面，从上到下都有促进经济增长的共识。但在另一方面，原先对于经济体系的治理形成的当前的状态，有利于改善经济增长的质量并不利于经济增长的速度，或者至少在短时间内难以做到。

地方政府近十几年轻车熟路的做法是通过土地开发、基础设施等方面的投资拉动经济，并且通过招商引资来发展产业。这种做法要能够得到执行，关键的问题就手中有钱，而现在的问题则是手中没钱。

中国前面几十年的时间里，经济经历了多个“面多了加水，水多了加面”的形势轮回，而地产与基建就是“面”的存在。在期间，政策一直想要打破这种轮回，但是迫于形势而未能实现。或许也正因为这个方面的因素，当前政策对于回归轮回心有不甘。

一个有效的破局方法就是以高科技产业作为新的“面”，而这个“面”与银行之“水”，难以“和”在一起。而资本市场经常有水不够用的情况发生，加之正反馈机制太强，本来是面多了要加水的时候，水份进一步流失。创新经济的发展也因而陷入这个不同的轮回当中。

对于市场主体而言，未来的政策形势走向很难判断，当前能够做到的就是谨慎前行。