自7月政治局会议提出“制定实施一揽子化债方案”以来,特殊再融资债重启发行,金融机构积极支持化债,短期来说地方债务压力得到一定缓解,但长期看债务规模并未减少,地方政府债务管理长效机制仍待完善。临近年末,本轮特殊再融资债券发行步入尾声,后续地方化债又该如何?
一、本轮特殊再融资债券发行情况
后疫情时期,经济增长缓慢,土地市场低迷,地产周期偏弱拖累地方财政收入,政府相关收入下降,城投平台现金流和再融资都受到影响,导致非标违约事件频发。
据统计,今年1-11月累计共发生城投非标违约事件188例,几乎相当于过去五年的总和。部分地方政府偿债压力加大,化解地方债务迫在眉睫。
对此,今年7月24日中央政治局会议指出要有效防范化解地方债务风险,制定实施一揽子化债方案,特殊再融资债便成为化债的第一步棋。
继内蒙古打响化债第一枪后,截止目前,全国已有29地公告发行特殊再融资债,发行规模累积达1.377万亿,其中云南、内蒙古、贵州、湖南、天津特殊再融资债券均超千亿。
11月份,特殊再融资债发行3339亿元,明显低于10月的10431亿元,意味着本轮特殊再融资债发行临近收官,年内总规模或在1.5万亿元左右,但不排除明年发行第二批的可能。
二、多项政策助力化解地方存量债务风险
自提出“一揽子化债方案”之后,各项化债政策陆续落地,主要包括超万亿特殊再融资债券重启发行、增发一万亿特别国债缓解地方财政压力、金融化债全面推开等,例如:
2023年9月26日,特殊再融资债券重启发行,目前全国29地发行规模趋近1.4万亿。
2023年10月,经全国人大表决通过,中央财政将在今年四季度增发2023年国债1万亿元,全部通过转移支付方式安排给地方用于支持灾后恢复重建等。
2023年10月,第六次中央金融工作会议强调,建立防范化解地方债务风险长效机制,建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制,优化中央和地方政府债务结构。
2023年11月,央行行长潘功胜提出,引导金融机构与融资平台平等协商,通过展期、借新还旧、置换等方式,分类施策化解存量债务风险,“必要时,人民银行还将对债务负担相对较重地区提供应急流动性贷款支持”。
2023年11月,财政部表示,将根据国务院部署和有关工作安排,提前下达2024年度部分新增地方政府债务额度,合理保障地方融资需求。
三、地方化债后续展望
本轮大规模、快节奏的特殊再融资债发行缓解地方流动性压力,使地方政府走出“债务付息压力加大—稳增长政策受限—经济下行导致财政收入乏力”的恶性循环,有助于提振市场信心,利好城投债。
但理论上,特殊再融资债的规模上限为债务限额空间,距离彻底化解规模庞大的地方隐性债务还有一定差距,建立防范化解地方债务风险长效机制还需其他政策相配合。
债务置换是权宜之计,长期需要体制变革。
短期来看,债务化解还有政策可期待。一是盘活资产筹措资源偿还债务;二是金融机构通过展期、降息等方式支持债务化解;三是央行设立应急流动性金融工具(SPV);四是支持城投平台转型。在有力有序化解存量债务的同时,更要严控新增地方政府隐性债务。
长期来看,关键在于转变城投职能,结构性改革,合理处理央地关系。一是优化中央和地方财权事权分配;二是厘清政府与市场关系;三是强化金融监管,压实责任,提高效率;四是建立高质量发展相适应的地方政府债务管理机制;五是推动土地财政向股权财政转型。
结语
随着“一揽子化债政策”的提出和化债措施的逐步推进,我们对城投市场仍保持信心,城投公开债券市场出现实质性违约的概率较低,整体风险处于可控区间,城投债仍具投资价值。
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